建設項目環境管理疑難法律問題解析之四

2017/5/25 10:08:42

中國環境報特約撰稿陳國強
　　本報近期連續刊發了建設項目環境管理疑難法律問題解析，這一期我們探討處罰“未驗先投”應重點把握哪些法律問題，以饗讀者。
　　哪些法律涉及“三同時”驗收制度？
　　《建設項目環境保護管理條例》（自1998年11月29日起施行）第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
　　《水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第七十一條規定：“建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令停止生產或者使用，直至驗收合格，處5萬元以上50萬元以下罰款。”
　　《固體廢物污染環境防治法》（2005年4月1日起施行）第六十九條規定：“建設項目需要配套建設的固體廢物污染環境防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處10萬元以下罰款。”
　　《環境噪聲污染防治法》（自1997年3月1日起施行）第四十八條規定：“建設項目中需要配套建設的環境噪聲污染防治設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，即擅自投入生產或者使用的，由批準該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處罰款。”
　　不同法律規定之間，優先適用哪個？
　　針對未經環保“三同時”驗收即投入使用的違法行為，環保主管部門在實施行政處罰時，一般適用《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定。按照《立法法》規定的上位法優于下位法的法律適用原則，在各環保單行法與《建設項目環境保護管理條例》相沖突時，應適用環保單行法的規定。
　　從上述法規來看，《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》這兩個法律關于“未驗先投”這一違法行為的罰則規定與《建設項目環境保護管理條例》并無沖突。《水污染防治法》與《建設項目環境保護管理條例》在處罰主體和處罰額度上均存在明顯沖突。
　　根據上位法優于下位法的原則，若涉及建設項目的水污染防治設施“未驗先投”違法行為的，則應適用《水污染防治法》的相關規定。
　　《環境行政處罰辦法》第九條規定：“當事人的一個違法行為同時違反兩個以上環境法律、法規或規章條款時……效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款。”若某建設項目“未驗先投”違法行為同時違反《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》和《環境噪聲污染防治法》的規定，可以選擇適用《水污染防治法》的規定。從各法規的制定時間順序來看，本著加強環境執法的原則，在行政處罰時也應優先適用《水污染防治法》的規定。
　　“未批先建”且已投產，如何罰？
　　2007年3月21日，全國人大常委會法制工作委員會做出《關于項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復（2007）2號），要求對同時違反環境影響評價法律制度和環保“三同時”法律制度的違法行為，應當分別按照《環境影響評價法》第三十一條和《建設項目環境保護管理條例》第二十八條予以處罰，做到“同時處罰、分別處罰、相應處罰”。
　　根據上述規定以及本文之前的分析，若“未批先建”投產未滿兩年的，同時對“未批先建”違法行為和“未驗先投”違法行為進行處罰。
　　由于《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》和《建設項目環境保護管理條例》規定建設項目“未驗先投”違法行為的處罰主體為：由審批/批準該建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門。在該建設項目“未批先建”時，并不存在“審批/批準該建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門”，因此無法適用《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》和《建設項目環境保護管理條例》對該等“未驗先投”行為進行行政處罰；只有在同時違反《水污染防治法》相關規定時，才可以選擇適用《水污染防治法》進行行政處罰。
　　建設項目環境保護管理涉及的法律法規眾多，且規定沖突之處甚多，亟待對相關法律法規規定進行統一修改，以解決基層環境執法時的困惑，降低環境執法成本。